海南省人民政府辦公廳關于縣級公立醫院綜合改革試點的指導意見
各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：
根據《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）以及《國務院辦公廳關于印發深化醫藥衛生體制改革2012年主要工作安排的通知》(國辦發〔2012〕20號）、《國務院辦公廳印發關于縣級公立醫院綜合改革試點意見的通知》（國辦發〔2012〕33號）等精神，為積極穩妥推進我省縣級公立醫院（指縣及縣級市公立醫院）改革試點，經省政府同意，現提出以下指導意見。
一、總體要求 （一）指導思想。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照“群眾得實惠、醫院得發展、政府得民心”的要求，堅持公立醫院的公益性，履行政府辦醫職責，把推進縣級公立醫院綜合改革放在深化醫藥衛生體制改革的重要位置，破除以藥養醫，創新機制，完善政策，制定措施，建立科學合理的縣級公立醫院運行新機制，切實提高縣級公立醫院服務能力，有效解決縣域城鄉居民看病貴、看病難問題。
（二）基本原則。
1.政府主導，惠民利民。強化政府責任，維護縣級公立醫院公益性。把維護人民群眾的健康權益放在首位，減輕人民群眾醫療費用負擔。
2.創新機制，綜合推進。堅持發展、改革相結合，堅持總體設計，有序推進，重點突破，創新體制機制，深化人事制度、分配制度改革，完善服務體系，強化內部管理，建立縣級公立醫院運行新機制。
3.調整政策，完善措施。調整醫保基金報銷政策，取消藥品加成，調整醫療服務價格，適當增加財政對公立醫院改革的投入，確保改革有力有序推進。
4.開放市場，多元辦醫。在堅持公立醫院的主導地位的同時，充分發揮市場配置資源的作用，積極鼓勵社會辦醫，形成多元辦醫格局，滿足人民群眾多樣化、多層次的醫療服務需求。
5.積極探索，穩步發展。鼓勵試點市、縣充分發揮主動性和創造性，因地制宜制定具體方案，探索改革的有效形式和辦法。不斷提升縣級公立醫院醫療服務能力，建立醫務人員收入合理增長機制，充分調動醫務人員積極性，確保縣級公立醫院穩步健康發展。
（三）工作目標。
通過推進縣級公立醫院綜合改革試點，使縣級醫療服務體系更加完善，醫療服務質量和服務能力有較大提高，以藥養醫機制得到根除，醫療費用得到合理控制，人民群眾看病就醫更加便捷，并形成縣級公立醫院綜合改革總體思路和主要政策措施，進而使縣級公立醫院改革全面推進并不斷深化。
（四）試點范圍。
文昌、屯昌、陵水、保亭、澄邁、昌江等6個市、縣縣級公立醫院開展綜合改革試點。
各試點市、縣根據本指導意見，結合實際情況，制定本地區具體的實施方案，并報有關部門備案。2013年6月底前后對試點單位改革效果進行評估并在全省全面推開。
二、主要任務 （一）破除“以藥補醫”機制。
1.以破除“以藥養醫”機制為切入點。將縣級公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和財政補助3個渠道向服務收費和財政補助2個渠道轉變，取消藥品加成。由此減少的合理收入形成的虧損通過調整醫療技術服務價格、增加政府投入等途徑予以補償。調整后的醫療技術服務收費按規定納入醫保支付范圍。增加的政府投入由省財政給予一定補助，地方財政要按實際情況調整支出結構，切實加大投入。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省醫改辦、省物價局、省財政廳、省人力資源和社會保障廳配合）
2.合理調整醫療服務價格。按照“總量控制、結構調整”的原則，在試點醫院實行藥品零差率銷售的同時，參考2011年藥品差價以及藥品實際招標價格下降幅度，根據財政、醫保保障情況，并通過醫院內部適當消化后，由試點市、縣提出提高手術費、治療費、護理費、診查費，降低高值醫用耗材價格，降低大型醫用設備檢查、治療價格的調整意見，經試點市縣價格、衛生、人事資源和社會保障主管部門審核，并報省級價格、衛生、人事資源和社會保障主管部門批準后施行。醫療服務價格調整必須與醫保、衛生、財政政策同步調整，不得增加患者實際醫藥費用負擔。改革醫療服務以項目為主的定價方式，積極開展按病種收費試點，病種數量不少于50個。
（責任單位：省物價局牽頭，省衛生廳、省人力資源和社會保障廳配合）
3.改革基本醫療保障付費方式。不斷完善醫保支付制度，構建與基本醫療保險制度發展相適應的多元化復合式付費體系。全面加強醫療保險付費總額控制，結合基金收支預算管理加強總額控制。探索總額預付制結算方式，積極推進按病種付費方式，努力擴大按病種付費的病種數量。結合門診統籌，實行居民醫保按人頭付費。積極推動建立基本醫療保險經辦機構與公立醫院通過談判方式確定服務范圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。探索城鎮居民醫保和新農合的一體化管理。
（責任單位：省人力資源社會保障廳、省衛生廳）
4.落實和完善政府投入政策。全面落實對公立醫院基本建設及大型設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損補貼、承擔共公衛生任務和緊急救治、支邊、支農等公共服務的政府投入政策。縣級政府對所辦醫院履行出資責任，禁止縣級醫院舉債建設。
（責任單位：省財政廳牽頭，省衛生廳、省發展改革委配合）
（二）建立現代醫院管理制度。
1.建立公立醫院法人治理結構。按照政事分開、管辦分離的原則，在試點公立醫院建立以理事會為主要架構的法人治理結構。明確理事會、院長及醫院管理層、職工代表大會各自職責，構建決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制。
理事會是醫院的決策機構，依照國家法律、法規、政策和本院理事會章程開展工作，向舉辦單位負責，接受政府監管和社會監督。理事會由衛生行政部門負責組建，一般由衛生、發展改革、財政、人事資源和社會保障、編制部門代表，醫院黨組織代表、行政負責人、醫護人員代表、醫療專家代表、服務對象代表、職代會及其他利益相關者代表組成，人數7-21名。醫院內部產生的理事不超過50%，外部理事不少于30%。理事會每屆任期4年，可以連任，但不得超過2屆。理事會下設辦公室，作為醫院的常設機構，配備1-3名工作人員，承擔理事會日常工作。理事會的職責、議事規則、工作制度和理事、理事長的組成及其產生的條件、基本權利義務等，由理事會章程規定。理事會章程由理事會制定，經理事會審議通過并經舉辦單位審核后，從事業單位登記管理機關依法核準之日起正式生效，對規定的各方具有約束力。
加強對理事會的監督。建立決策失誤追究制度。理事會違反法規和章程導致決策失誤，致使醫院遭受嚴重損失或造成嚴重后果的，決策中投贊成票的理事應當承擔相應責任。加強黨對公立醫院的領導。醫院黨組織要發揮政治核心作用，加強對職代會的領導。理事會作出重大決策前，須經職代會表決通過。理事會成員實行“雙向進入、交叉任職”的辦法，落實黨管干部和理事會用人自主權相統一的原則。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省編辦、省發展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳配合）
2.落實醫院獨立法人地位和管理自主權，強化管理責任。
醫院院長及管理層是理事會領導下的執行機構，受委托實施醫院的日常行政管理。醫院院長是醫院的法定代表人，由理事會通過公開招聘或者提名的方式產生，按照管理權限報有關部門批準或者備案。醫院院長不得擔任理事長、副理事長。授予醫院院長財務、人事、收入分配、編制管理等行政管理自主權，在過渡期內，醫院院長保持原職級待遇不變，隨著改革的推進，逐步取消行政級別。
建立公立醫院院長公開選拔聘任制度，在選拔聘任中突出專業化管理能力。縣級衛生行政部門負責人不得兼任縣級醫院領導職務。實行院長任期聘用制和年薪制，每屆任期5年。實行院長任期目標管理，建立院長目標考核管理機制，對考核不合格或不稱職的，不予續聘或提前解聘。完善醫院院長收入分配激勵機制和約束機制。加強院長管理能力培訓，推進院長職業化、專業化建設。
副院長由院長提名并報理事會批準。職工代表大會應加強對院長及院領導班子履職情況的監督，積極推行院務公開，推進民主管理。建立年度報告和重要事項信息公開制度。醫院要依照法規和章程，及時披露有關信息。建立審計和績效考核制度。對醫院法定代表人任期屆滿或者離任實施經濟責任審計，對醫院進行績效考核。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省編辦、省發展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳配合）
（三）改革人事管理和收入分配制度。
落實醫院用人自主權，全面建立崗位管理和人員聘用制度，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立能上能下、能進能出的用人機制。改進人員招聘工作，提高招聘效率，按規定的人員配備標準配齊縣級醫院工作人員。根據我省事業單位公開招聘有關規定和醫療衛生行業、崗位特殊性，試點市、縣衛生、人事資源和社會保障部門，在編制和崗位限額范圍內,公開招聘醫療衛生專業技術人員。縣級醫院公開招聘醫院衛生專業技術人員，堅持信息、過程、結果公開和權責一致的原則，嚴格程序、規范操作，在人力資源和社會保障、監察部門指導下，公開招聘方案經人力資源和社會保障部門核準并報市、縣政府同意，可由衛生主管部門和縣級醫院具體組織，實行院、科兩級目標管理責任制，提高醫院工作效率。
提高醫院人員經費支出占業務支出的比例，逐步提高醫務人員待遇。加強績效考核，健全以服務質量、數量和患者滿意度為核心的內部分配機制，將醫務人員的工資收入與醫療服務的數量、質量、技術難度、成本控制、群眾滿意度等掛鉤，做到多勞多得、優績優酬。收入分配向臨床一線、關鍵崗位、業務骨干、做出突出貢獻等人員傾斜，適當拉開差距。嚴禁把醫務人員收入與醫院的藥品和檢查收入掛鉤。
（責任單位：省人力資源社會保障廳牽頭，省衛生廳、省財政廳、省編辦配合）
（四）建立健全縣級公立醫院績效考核體系。
建立健全以公益性為核心，以醫療質量、工作績效和社會滿意度為主要指標的績效考核辦法，對醫院進行目標考核，逐步擴大考核結果公開范圍，并將考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、工作人員平均收入水平等掛鉤，形成有責任、有獎勵、有約束、有競爭、有活力的機制，避免績效工資與處方、檢查掛鉤。縣級人事資源和社會保障、財政、衛生部門依據各試點醫院2011年度津貼補貼的實際發放水平、自有資金情況和經費來源情況，以及改革性補貼所需資金等因素，下達各試點醫院年度績效工資總量，扣除基礎性績效工資總額后，其余用于獎勵性績效工資的發放，并確保改革后醫務人員平均收入水平不下降。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省財政廳、省人力資源社會保障廳配合）
（五）提升縣級醫院服務能力。
1.明確縣級醫院功能定位。縣級醫院是縣域內的醫療衛生中心和農村三級醫療衛生服務網絡的龍頭，并與城市大醫院分工協作。主要為縣域居民提供基本醫療服務，包括運用適宜醫療技術和藥物，開展常見病、多發病診療，危急重癥病人救治，重大疑難疾病接治轉診；推廣應用適宜醫療技術，為農村基層醫療衛生機構人員提供培訓和技術指導，逐步推進農村衛生管理縣鄉村一體化；承擔部分公共衛生服務，以及自然災害和突發公共衛生事件醫療救治等工作。
按照軟件建設與硬件建設相配套的原則，重點加強縣級醫院人才、技術、管理、信息化等方面的建設。鼓勵資源集約化，探索成立檢查檢驗中心，推行檢查檢驗結果醫療機構互認，以及后勤服務外包等。鼓勵有條件的地區探索對醫療資源進行整合、重組和改制，優化資源配置。落實支持和引導社會資本辦醫政策。
加強科室能力建設。做到人員、技術和管理三配套，使農村常見病、多發病、危急重癥的診治在縣域能夠得到基本解決，逐步降低向上級醫院的轉診率，減輕群眾轉診負擔。以縣醫院為中心，完善農村急救體系，加強縣醫院急診科建設，提高危重癥救治能力，提升急診急救保障能力。要根據當地的疾病譜和轉診情況，編制縣級醫院重點專科發展規劃，按規劃支持縣級醫院專科建設。近期重點加強重癥監護、血液透析、新生兒、病理、傳染、急救、職業病防治和精神衛生，以及近3年縣外轉診率排名前4位的病種所在臨床專業科室的建設。加強縣級醫院中醫科能力建設，提高縣域中醫藥服務能力和水平。開展好宮頸癌、乳腺癌、終末期腎病血液透析等重大疾病的救治和兒童白血病、先天性心臟病等復雜疑難疾病的篩查轉診工作。推廣應用適宜醫療技術，適當放寬二、三類相對成熟技術的機構準入條件。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省發展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省工業和信息化廳配合）
2.提高醫院精細化管理水平。開展醫院管理人員培訓，由省內外三甲醫院負責培訓試點醫院院長、副院長、職能科室負責人，提高醫院管理團隊整體管理水平。以推行醫院成本核算為切入點，建立健全公立醫院經濟運行和財務管理制度，加強醫院成本核算與控制，有效控制和降低醫療服務運行成本，提高醫院效益和效率。依托信息系統建立醫療、財務、費用、績效考核動態管理機制，提高管理效率和水平，有效縮短平均住院日。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省財政廳配合）
3.改善醫院服務。全面落實預約診療服務、開展雙休日及節假日門診，優化門急診服務環境和流程，實行醫保卡就診“一卡通”，開辟急診搶救“綠色通道”，改善門急診設施和條件，提供導診、叫號、咨詢、報告單查詢與打印服務，以及開展優質護理服務、基本醫保費用出院即時結報等便民措施，明顯改善群眾看病就醫感受。建立公示制度，醫療機構要定期向社會公布醫院醫療質量、醫療服務收費標準、藥品及高值耗材價格情況，接受社會監督，開展創建“平安醫院”活動，建立患者投訴處理機制，及時受理、認真解決患者投訴，提高群眾滿意度。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省人力資源社會保障廳配合）
4.加強衛生專業技術人才隊伍建設。制定優惠政策，招聘優秀衛生技術人才，住院醫師必須經過規范化培訓,嚴格準入制度，新進入衛生技術人員必須具備相應執業資格。積極培養或引進縣域學科帶頭人。增強護理人員力量，醫護比不低于1∶2。建立城市三級醫院向縣級醫院輪換派駐醫師和管理人員制度，加強對三級醫院派駐情況的考核。可以從城市三級醫院選聘一批有管理經驗的業務骨干到對口支援的縣級醫院擔任院長、副院長或科主任。鼓勵和引導城市大醫院在職或退休的骨干醫師到縣級醫院執業。通過政府給予政策支持、職稱晉升、榮譽授予等措施，吸引和鼓勵優秀人才到縣級醫院長期執業。建立健全縣級醫院衛生專業技術人員繼續醫學教育制度，試點醫院每年遴選不少于3名骨干、醫師或其他衛生專業技術人才到三級醫院進修學習。鼓勵和引導城市三級醫院退休醫療技術人員到縣級醫院工作，積極培養縣域內臨床學科帶頭人，加強臨床、護理、影像、檢驗、藥學、病理等衛生技術人才引進和培養。經批準可在縣級醫院設立特設崗位引進急需高層次人才，合理確定財政補助標準，由省級財政支持，招聘優秀衛生技術人才到縣級醫院工作。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省人力資源社會保障廳、省教育廳、省財政廳配合）
5.加強醫院質量和安全管理。開展“以病人為中心，以保障安全、提升質量、改善服務、提高效率為主題”的創建優質醫院活動。建立健全醫療質量安全控制評價體系，加強人員醫療技術和質量安全管理，嚴格落實醫療質量和醫療安全核心制度，重點抓好病歷書寫、手術安全、醫院感染和急診急救工作。實施臨床路徑，管理的病種數不少于50個。控制和規范醫療技術準入，積極推廣應用一批適宜醫療技術，推進合理檢查，合理診療，合理控制醫藥費用增長，合理控制試點醫院藥品收入占業務收入的比重。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省人力資源社會保障廳、省物價局配合）
6.加強信息化建設。建立滿足門急診掛號、收費管理、藥房管理、財務管理、醫療保障結算等工作的醫院管理信息系統。在此基礎上，建設以電子病歷和醫院管理為重點的縣級醫院信息系統，功能涵蓋電子病歷、臨床路徑、診療規范、績效考核及綜合業務管理等，與醫療保障、基層醫療衛生機構信息系統銜接，逐步實現互聯互通。加強遠程醫學信息支持系統建設，逐步實現遠程會診、遠程病理診斷和遠程教育等，充分發揮優質醫療資源的輻射作用。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省工業和信息化廳、省人力資源社會保障廳、省發展改革委配合）
（六）建立縣級公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作機制。
1.開展縣級醫院與鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心、上級醫院間的合作，逐步建立基層首診、分級醫療管理制度和雙向轉診機制。各級人力資源和社會保障部門和衛生行政部門要制定鼓勵雙向轉診的政策措施，將醫保定點醫療機構執行雙向轉診和分級醫療情況列為考核指標，并將考核結果與醫保支付掛鉤。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省人力資源社會保障廳配合）
2.加強縣級醫院對鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心的支持指導。探索通過開展縱向技術合作、托管等形式，與鄉鎮中心衛生院建立醫療服務聯合體，提高中心衛生院醫療服務輻射能力，帶動周邊衛生院發展。同時，加強對其他鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心的技術幫扶和指導，促進人員、技術、管理等醫療資源向下流動，提升基層醫療衛生機構技術水平，充分發揮農村三級醫療衛生服務網絡的整體功能。
（責任單位：省衛生廳）
3.深化城市三級醫院對口支援縣級醫院，縣級醫院幫扶鄉鎮衛生院工作。繼續實施“萬名醫師幫扶基層醫療衛生機構”辦實事項目，采取合作、派選院長、團隊支援等方式，提高縣級醫院和鄉鎮衛生院的管理和服務能力。鼓勵采取合作、托管、組建醫療聯合體等多種方式，建立長期穩定的分工協作關系。建立城市三級醫院向縣級醫院輪換派駐醫師和管理人員制度，鼓勵采取專家團隊支援方式，從城市三級醫院選聘一批有管理經驗的業務骨干，幫助縣級醫院提高管理水平。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省人力資源社會保障廳配合）
（七）大力發展非公立醫療機構。
試點市、縣要盡快出臺鼓勵社會資本舉辦發展醫療機構的實施細則，細化并落實鼓勵社會資本辦醫的各項政策，支持舉辦發展一批非公立醫療機構。衛生等有關部門要限期清理修改相關政策文件。進一步開放醫療服務市場，放寬社會資本舉辦醫療機構的準入范圍，積極引進有實力的企業、境外優質醫療資源、社會慈善力量、基金會、商業保險機構等舉辦醫療機構，對舉辦發展非營利性醫療機構給予優先支持。擴大境外資本獨資舉辦醫療機構試點范圍。鼓勵具有資質的人員（包括港、澳、臺地區）依法開辦診所。進一步改善執業環境，落實價格、稅收、醫保定點、土地、重點學科建設、職稱評定等方面政策，有條件的地方可對社會資本舉辦非營利性醫療機構予以補助。積極發展醫療服務業，鼓勵非公立醫療機構向高水平、規模化的大型醫療集團和康復醫療機構發展。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省發展改革委、省財政廳、省國土環境資源廳、省人力資源社會保障廳、省物價局配合）
（八）完善監管機制。
加強衛生行政部門對醫療質量、安全、行為等的監管，開展縣級醫院醫藥費用增長情況監測與管理。及時查處為追求經濟利益的不合理用藥、用材和檢查等行為。建立以安全質量為核心的專業化醫院評審體系；依托省級醫療質量控制評價中心，建立健全縣級醫院醫療質量安全控制評價體系。建立醫保對醫療機構的激勵與懲戒并重的約束機制。充分發揮醫保機構對醫療服務行為和費用的調控引導和監督制約作用，逐步將醫保對醫療機構醫療服務的監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。采用基本醫保藥品目錄藥品使用率及資費藥品控制率、藥占比、次均費用、住院率、平均住院日等指標考核，加強實時監控結果與資金支付等掛鉤。完善定點醫療機構管理辦法，實行分級管理，促進誠信服務。加強對縣級醫院履行功能定位和發展建設、投融資行為的監管，強化預算、收支、資產、成本等財務管理的監管。加強醫療服務收費和藥品價格監督檢查。各相關部門要加強協作聯動，加大對違法違規行為的查處力度。加強行為自律和監督，建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正、透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督。推進縣級醫院信息公開，及時向社會公開縣級醫院年度財務報告以及質量安全、費用和效率等信息。
（責任單位：省衛生廳牽頭，省人力資源社會保障廳、省物價局、省財政廳、省發展改革委、省監察廳配合）
三、實施步驟 試點工作時間為2012年1月至2013年6月，分3個階段實施：
（一）試點準備階段（2012年9月底前）。
開展相關基礎調研，試點市、縣制定實施方案，出臺配套政策。
（二）組織實施階段（2012年10月－2013年4月）。
試點市、縣開展試點，省直各相關部門做好指導工作。
（三）總結階段（2013年5月－2013年6月）。
省和試點市、縣全面開展總結評估，在全省推廣。
四、工作要求 （一）加強組織領導。
試點市、縣政府對試點工作負總責，要把試點工作擺上重要議事日程，建立由政府主要負責同志牽頭的試點工作小組。市、縣政府衛生行政部門和醫改辦是縣級公立醫院綜合改革試點工作的具體牽頭組織單位，要加強對試點的統籌協調、檢查指導和評估工作。要建立部門聯席會議制度，定期召開聯席會議，研究解決實施過程中存在的問題和困難，做好管理體制改革的各項銜接工作。
（二）強化支持保障。
根據工作需要，在改革政策和措施的落實方面給予試點市、縣一定自主權。縣級政府要落實投入政策，積極調整財政支出結構，支持縣級醫院綜合改革。將所需政府投入納入預算，并及時撥付到位。省財政將加大對試點市、縣的投入力度，給予相應補助。
（三）落實部門責任。
省有關部門要按照職責分工密切配合，加強溝通協調。省編辦、省衛生廳等部門要按照中央分類推進事業單位改革的有關要求，指導試點縣級公立醫院建立健全法人治理結構；省物價局要指導試點市、縣做好醫療服務價格調整工作；省人力資源社會保障廳和省衛生廳要指導開展基本醫療保障付費方式改革，支持基層首診、分級醫療管理制度和雙向轉診機制的建立，要指導開展人事和分配制度改革。各試點市、縣要明確部門責任，細化分工，落實責任，確保各項措施落到實處。
海南省人民政府辦公廳
2012年8月9日
（此件主動公開）
